VietNamNet tọa đàm trực tuyến với ba khách mời về đề tài đổi mới việc ban hành chính sách và quy trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật. 

Chính sách được hiểu là công cụ không thể thiếu để định hướng phát triển. Với vai trò được ủy quyền quản lý xã hội, việc hoạch định và thực thi chính sách là một trong những chức năng quan trọng hàng đầu của Nhà nước, từ những đường lối vĩ mô đến những giải pháp cụ thể nhằm giải quyết các vấn đề kinh tế, xã hội, an ninh quốc phòng… phát sinh trong đời sống thực tiễn.

Tuy nhiên, từ xây dựng chính sách đến ban hành luật để thể chế hóa chính sách đang bộc lộ không ít vấn đề. Chương trình đánh giá chỉ số quản trị đất đai của Việt Nam do Ngân hàng Thế giới phối hợp với Bộ Tài nguyên và Môi trường triển khai năm 2013 chỉ ra rằng, Việt Nam thuộc nhóm nước dẫn đầu thế giới về xây dựng pháp luật nhưng lại thuộc nhóm nước yếu kém nhất thế giới về thực thi pháp luật.

Những bất cập và thiếu sót trong ban hành và thực thi chính sách, pháp luật từng nhiều lần trở thành những câu chuyện “dở khóc dở cười” trên truyền thông. Những cụm từ kiểu “làm chính sách trong phòng máy lạnh”, hay “ngồi trên trời làm chính sách”, thậm chí "vá săm xe đạp" ra đời. Vấn đề này không chỉ làm thiệt hại về công sức, thời gian, tiền bạc của cả bộ máy vận hành chính sách và pháp luật, mà còn ảnh hưởng đến uy tín của nhiều cơ quan lập pháp, hành pháp; cũng như đến kỷ cương xã hội.

Trân trọng giới thiệu các khách mời của tọa đàm lần này: GS. TSKH Đặng Hùng Võ, nguyên thứ trưởng Bộ Tài nguyên -Môi trường; TS. Hoàng Ngọc Giao, Viện trưởng Viện Nghiên cứu Chính sách, Pháp luật và Phát triển; Luật sư Nguyễn Ngọc Lan, Phó GĐ Trung tâm Hành động vì Phát triển cộng đồng (ACDC).

Tọa đàm ‘Để không ngồi trên trời làm chính sách'

Từ trái qua phải: Nhà báo Hoàng Hường, GS. TSKH Đặng Hùng Võ, LS Nguyễn Ngọc Lan, TS. Hoàng Ngọc Giao

Nhà báo Hoàng Hường: Một chuyên gia luật đưa nhận xét “theo chu kỳ cứ sau 10 năm nước ta lại ban hành một Bộ luật Dân sự (1995, 2005 và 2015). Hiếm có nước nào như Việt Nam chỉ trong một thời gian ngắn mà sắp có tới 3 Bộ luật Dân sự” Đâu là nguyên nhân dẫn tới hiện tượng này?

Bà Nguyễn Ngọc Lan: Tình trạng cứ theo chu kỳ sau 10 năm nước ta lại ban hành một Bộ luật dân sự, không chỉ riêng Bộ luật dân sự mà còn rất nhiều luật khác hay thậm chí là Hiến Pháp cũng không nằm ngoài vòng đời này.  Lí giải cho hiện tượng này, có khá nhiều câu chuyện cần phải thảo luận như: 

- Các đạo luật, ví dụ như Bộ Luật dân sự là một bộ Luật có nội dung khá đồ sộ những quy phạm, đối tượng điều chỉnh và cả phạm vi điều chỉnh, vì vậy quá trình soạn thảo tốn thời gian, công sức, trong khi xã hội thay đổi từng giờ, các quan hệ xã hội không ngừng phát triển và đổi thay, dẫn tới các quy định chuẩn bị ra đời thì đã rơi vào tình trạng "tụt hậu" so với nhu cầu của xã hội. 

- Tính đồng bộ giữa các đạo Luật với nhau, giữa những quy phạm chung với những chính sách cụ thể;   Trên thực tế, các đạo luật của VN có nội hàm chủ yếu điều chỉnh các mối quan hệ xã hội đã phát sinh rồi, có nghĩa là sau khi phát sinh những quan hệ xã hội, lúc đó chúng ta mới nghĩ tới việc cần có hành lang pháp lí để điều chỉnh các môi quan hệ xã hội này, tới khi có hành lang pháp lí rồi thì xã hội đã lại nảy sinh những quan hệ xã hội khác; Các Luật của VN trước đây vẫn "vay mượn" phần nào đó những quy phạm của các luật của các nước khác (Pháp, Mỹ...) dẫn đến khi áp dụng vào VN không phù hợp; Đạo luật được xây dựng mà chưa thực sự coi trọng yếu tố tham vấn ý kiến của nhân dân về tính phù hợp giữa chế định và thực tiễn xã hội, hay còn gọi là "tham vấn hình thức, nửa vời";- Việc xây dựng Luật chưa bám sát với nhu cầu thực tế của xã hội... 

Nhà báo Hoàng Hường: Sự không ổn định, không lâu dài trong ban hành Luật có tácđộng thế nào đến việc công tác quản lý xã hội và phát triển đất nước? 

Bà Nguyễn Ngọc Lan: Sự không ổn định, không lâu dài trong ban hành luật có tác động tới công tác quản lí xã hội và phát triển đất nước: 

Luôn luôn tốn nguồn lực vào việc sửa đổi, thay thế hay làm mới Luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội; Xây dựng Luật theo kiểu "chạy theo" và rơi vào tình trạng "không quản lí được thì đưa vào Luật";  Giảm niềm tin của người dân đối với nhà nước, thể chế và con người và giảm tính giá trị pháp lí của đạo luật.

Ông Đặng Hùng Võ: Chuyện mà cứ mươi năm lại phải sửa luật một lần không phải chỉ đối với Bộ luật Dân sự mà đối với mọi luật đều như vậy, kể cả Hiến pháp. Ở Việt Nam, tuổi thọ của một luật được mười năm cũng gọi là cao. Trước đây, có những luật chỉ thọ được dăm năm, thậm chí chỉ ba năm thôi.

VN thuộc nhóm nước được đánh giá là rất tích cực trong xây dựng pháp luật. Điều này thể hiện tính tích cực, năng động, không sợ sai, có sai thì sửa ngay. Nhưng từ một góc nhìn khác lại cho thấy đây là nhược điểm khá lớn: thiếu tầm nhìn dài hạn. Hiện tượng sửa luật thường xuyên có nhiều nguyên nhân, có thể đỉểm lại một số nguyên nhân chủ yếu nhất.

Thứ nhất, lý luận về nhà nước, pháp luật, quản lý, cán bộ, nhân dân, v.v. chưa được định hình rõ ràng và chưa đạt được tính nhất quán. Trong tư duy của từng cán bộ, chưa phải mọi cán bộ đều đã thấy rõ được nhiệm vụ làm công bộc cho dân của mình. Vậy pháp luật là công cụ để “cai quản” đất nước hay là một bản khế ước xã hội được toàn dân đồng thuận? tư duy này cũng chưa được rõ! Sự chưa mạch lạc về lý luận đương nhiên sẽ dẫn đến những hướng xử lý luật pháp khác nhau. Có cái tưởng rằng lý luận là chuẩn nhưng không đi vào được thực tế nên lại phải sửa lại.

Thứ hai, xây dựng luật pháp luôn đòi hỏi một tầm nhìn dài hạn, xa thì phải hàng trăm năm, gần cũng cần tới vài chục năm. Điều kiện cần đối với những nhà xây dựng luật pháp là dự báo được tác động một cách khách quan. Khi dự báo đúng sẽ không có những điều luật gây tác động xấu trong tương lai mà phải sửa. Khi dự báo sai thì ắt sẽ có những điều luật phải sửa, thậm chí chỉ vài tháng sau khi thực thi. Tính khách quan trong dự báo tác động là rất quan trọng, thiếu khách quan sẽ rút ngắn tầm nhìn. Một đất nước luôn cần có một “Kiến trúc sư trưởng” của hệ thống pháp luật để loại bỏ mọi khoảng trống, khoảng chồng trên tầm nhìn xa.

Thứ ba, kỹ thuật xây dựng luật pháp cũng là một yếu tố quan trọng liên quan tới tuổi thọ của luật. Kỹ thuật này phụ thuộc trí tuệ của một người được giao trách nhiệm chủ trì soạn thảo. Có những người thể hiện trách nhiệm bằng cách lắng nghe ý kiến từ nhiều phía của đời thực; nhưng cũng có những người thể hiện trách nhiệm bằng cách cố tình đưa một số sáng kiến hạn hẹp về học thuật của mình để tạo dấu ấn riêng trong hệ thống pháp luật. Nhiều khi có những quy định “ngớ ngẩn” cũng vì lý do này!

Thứ tư, muốn hay không thì quá trình vận động chính sách luôn diễn ra trên thực tế, vận động vì lợi ích của một vài nhóm nào đó trong xã hội do thay đổi chính sách mang lại. Nếu vận động chính sách vì lợi ích của nhóm mạnh thì không nên, nhưng vận động vì lợi ích của các nhóm yếu thế thì lại nên. Quá trình vận động chính sách khi người được vận động không “chắc tay” cũng dẫn đến những quy định phải sửa đổi trong tương lai.

Thứ năm, nguyên nhân đáng nói hơn cả là quá trình xây dựng pháp luật thường không bám sát được đời thực. Muốn đưa được pháp luật vào cuộc sống thì trước hết phải đưa được cuộc sống vào pháp luật đã. Người ta vẫn sử dụng hình ảnh “pháp luật được viết trong các phòng có máy lạnh”, hay “pháp luật ở trên trời mà cuộc đời ở mặt đất”.

Gần đây, có thể sử dụng hình ảnh “pháp luật được xây dựng trong không gian ảo” để mô tả tính duy lý trong nhiều luật ở nước ta. Chúng ta cũng đã đưa ra chủ trương lấy ý kiến của dân đối với một số luật quan trọng. Trên thực tế, cán bộ quản lý có muốn nghe ý kiến thực của dân hay không? Và nếu muốn thì phải nghe bằng cách nào? Chủ trương thì rất đúng, nhưng thực hiện lại rất hình thức. Cuộc sống chỉ là thực khi nhìn dưới lăng kính của người dân.

Tất nhiên, việc sửa luật liên tục gây hại nhiều hơn lợi:

Thứ nhất, những người nước ngoài luôn e ngại tình trạng pháp luật thiếu ổn định, gây cản trở quá trình tham gia phát triển VN. Năm 2008, QH đã thông qua Nghị quyết cho phép thí điểm việc bán căn hộ chung cư cho người nước ngoài. Từ đó cho đến nay, cũng chỉ mới có khoảng trên một trăm trường hợp người nước ngoài mua căn hộ chung cư, mặc dù nhu cầu thực cao hơn rất nhiều. Trên thực tế, họ e ngại thuật ngữ “thí điểm” và chưa tin chính sách này là ổn định và lâu dài, tốt nhất là đi thuê nhà.

Thứ hai, tính thiếu ổn định luật pháp luôn tạo ra tình trạng thiếu công bằng xã hội. Chính sách thay đổi thì người được cũng không giống nhau và người mất cũng không giống nhau. Lấy ví dụ như chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất đã thay đổi hàng năm trong giai đoạn 2004 - 2009. Người được bồi thường, hỗ trợ sau lợi hơn hoặc thiệt hơn người được bồi thường, hỗ trợ trước, thế là sinh ra kiện cáo vì bất công bằng.

Thứ ba, hệ thống pháp luật thay đổi quá nhanh làm cho quá trình áp dụng pháp luật trở nên quá phức tạp. Những quy định giải quyết các trường hợp chuyển tiếp quá nhiều, áp dụng có lúc đúng và cũng có khi sai. Các bối cảnh thực tế luôn đa dạng hơn nhiều lần so với các bối cảnh pháp luật.

Thứ tư, sự thay đổi chính sách, pháp luật quá nhanh tạo áp lực rất lớn lên nhận thức pháp luật của người dân và các cán bộ quản lý cấp cơ sở. Có một lần khi tôi đi xuống mấy xã của đồng bào Raglai ở Cam Ranh, một chủ tịch xã đã tâm sự:“Một Nghị định của Chính phủ thì cấp xã phải học tập một năm mới thuộc để áp dụng, vừa học xong được Nghị định 84 /2007/NĐ-CP thì ngoài kia lại thay bằng Nghị định 69/2009/NĐ-CP mới, thế là công cốc”.    

Thứ năm, một hệ thống pháp luật quá phức tạp luôn tạo nên bối cảnh “tranh tối, trang sáng” trong môi trường pháp lý. Đây chính là điều kiện cần để phát sinh tham nhũng và lãng phí gắn với thực thi pháp luật.

Nhà báo Hoàng Hường: Phải làm sao loại bỏ được các văn bản pháp luật có tuổi thọ thấp, thưa ông Đặng Hùng Võ?

Ông Đặng Hùng Võ: Điều quan trọng nhất là phải thay đổi thể chế xây dựng luật pháp.

Quá trình này phải tuân thủ những nhận thức khách quan, đó là việc của toàn xã hội, không phụ thuộc vào nhận thức chủ quan của cá nhân cán bộ nào. Tính khách quan trong xây dựng pháp luật chỉ có thể thực hiện được bằng áp dụng thể chế: tạo điều kiện thực sự để mọi người dân tham gia vào quá trình xây dựng pháp luật trên cơ sở minh bạch thông tin và gắn với trách nhiệm giải trình của các cán bộ quản lý.     

Còn tiếp

...

Tuần Việt Nam

Ảnh: Đoàn Bảo Châu

Quay phim: Đức Yên, Xuân Quý

Dựng phim: Huy Phúc