- Thực tế đổ vỡ và sai phạm của một số tập đoàn đã cho thấy rõ ràng thể chế pháp lý cho tập đoàn kinh tế nhà nước đang có nhiều bất cập, có thể tạo ra khả năng sai phạm thất thoát tài sản nhà nước không chỉ riêng ở các đơn vị đã đổ vỡ, hoặc đã được thanh tra. Để tái cơ cấu tập đoàn, Phó Chủ nhiệm UB Tư pháp QH Lê Thị Nga đã phân tích những vấn đề pháp lý về sự ra đời và hoạt động của tập đoàn kinh tế nhà nước, trong phiên thảo luận chiều 8/6.

Nhiều sơ hở

Thứ nhất, về cách thức thí điểm, tất cả 12 tập đoàn đều đang trong giai đoạn thí điểm, về nguyên tắc thí điểm thì có thể thành công hoặc thất bại, nên phạm vi thí điểm nên hẹp và sau một thời gian phải tổng kết. Nếu khẳng định thành công mới triển khai trên diện rộng, tuy nhiên ngay từ đầu chúng ta đã thí điểm trên phạm vi rất rộng, tập trung vào lĩnh vực trọng yếu xương sống của nền kinh tế. Những năm 2005 - 2006 - 2007 liên tiếp 8 tập đoàn được thành lập, sau đó năm 2009 - 2010 khi Vinashin bắt đầu đổ vỡ, trong khi chưa có tổng kết thí điểm chúng ta lại tiếp tục lập thêm 4 tập đoàn mới. Cho đến nay Chính phủ vẫn chưa tổng kết toàn diện về tập đoàn mà chỉ mới sơ kết tháng 11 năm ngoái. Nếu chúng ta tiếp tục thành lập mới khi chưa khẳng định sự thành công của mô hình này thì khó mà tránh khỏi những va vấp của các tập đoàn đi trước.

Bà Lê Thị Nga (giữa) giờ giải lao phiên họp chiều 8/6. Ảnh: Lê Anh Dũng

Thứ hai, về hành lang pháp lý, tập đoàn kinh tế là nhóm công ty có quy mô lớn liên kết dưới hình thức công ty mẹ con và các hình thức khác. Hiện nay hành lang pháp lý riêng cho tập đoàn còn khá sơ sài, về cơ bản chưa được điều chỉnh ở tầm luật, chưa đảm bảo cơ sở pháp lý một cách đầy đủ cho hoạt động của tập đoàn.

Luật Doanh nghiệp năm 2005 mới chỉ vẻn vẹn 4 điều quy định sơ sài về nhóm công ty và giao Chính phủ quy định chi tiết về tập đoàn. Nhưng mãi đến tháng 11 năm 2009 khi 8 tập đoàn đã thành lập và hoạt động được 3 đến 4 năm và ngay tại thời điểm Quốc hội đang giám sát về tập đoàn thì Chính phủ mới có Nghị định 101 về thí điểm thành lập tập đoàn kinh tế nhà nước. Mặc dù đã từng bước được điều chỉnh nhưng đến nay khung pháp lý vẫn còn nhiều sơ hở.

Cụ thể; Một, về phương thức hình thành, các tập đoàn đều được thành lập theo phương thức hành chính bằng quyết định của Thủ tướng, trong một chừng mực nào đó còn thể hiện mong muốn chủ quan của cơ quan quản lý. Chưa phản ánh đầy đủ nhu cầu tự thân của sự liên kết tập trung kinh tế theo quy luật nên gặp nhiều khó khăn, nhất là quy mô số lượng công ty tăng quá nhanh, vượt quá trình độ khả năng quản trị, quản lý của công ty mẹ.

Thêm vào đó, việc chồng chéo chức năng, chúng ta chưa tách bạch triệt để chức năng chủ sở hữu nhà nước với chức năng quản lý nhà nước. Có trường hợp dùng quyền quản lý nhà nước để thực thi quyền sở hữu như quyết định đầu tư mua bán tài sản, ngược lại theo phán ánh một số tập đoàn còn được giao thực hiện một số nhiệm vụ về bản chất là nhiệm vụ của quản lý nhà nước. Ví dụ trực tiếp đề xuất hoặc soạn thảo quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành v.v...Điều này dễ dẫn đến tình trạng chồng chéo, thiếu minh bạch tạo ra sự thiếu công bằng trong hoạch định chính sách giữa các loại hình doanh nghiệp, các lĩnh vực, nhất là những lĩnh vực có vị thế độc quyền, có lợi thế trong khai thác tài nguyên. Đây chính là lỗ hổng pháp lý có thể tạo ra khả năng dẫn đến sự chi phối chính sách và lợi ích nhóm.

Khó quy trách nhiệm

Hơn nữa, sự phân tán và kém hiệu quả trong thực hiện quyền chủ sở hữu giám sát đầu tư và quản lý nhà nước chuyên ngành. Hiến pháp và Luật Tổ chức Chính phủ đã quy định rõ về thẩm quyền của Chính phủ, của bộ trong đại diện chủ sở hữu và quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp. Tuy nhiên khi Chính phủ cụ thể hóa đối với tập đoàn thì lại tỏ ra rất phân tán, kém hiệu quả, đặc biệt sự phân công trách nhiệm giữa các chủ thể chưa hợp lý.

Điều này lý giải cho việc vì sao những vụ việc sai phạm kéo dài vừa qua được phát hiện rất chậm, khi phát hiện thì hậu quả đã rất nặng nề và rất khó quy trách nhiệm. Nghiên cứu kỹ phát biểu của các Bộ trưởng Bộ Giao thông, kế hoạch đầu tư, tài chính, khi Quốc hội Khóa XII chất vấn về Vinashin thấy rất rõ điều này.

Không thể nói thể chế pháp lý về Tập đoàn kinh tế nhà nước là đã thành công một khi có thất thoát lớn xảy ra mà Bộ quản lý chuyên ngành quan trọng như giao thông, kế hoạch đầu tư, tài chính có thể viện dẫn văn bản để không phải chịu trách nhiệm, việc để thua lỗ hàng ngàn tỷ ở EVN cho đến nay câu trả lời về trách nhiệm cũng đang bỏ lửng, tái cơ cấu thể chế phải đặc biệt lưu ý đến vấn đề này.

Không kiểm soát được độc quyền

Về tiêu chí đánh giá hiệu quả sản xuất kinh doanh, các tập đoàn được hưởng lợi thế độc quyền được ưu đãi đặc biệt, nên hiệu quả hoạt động lẽ ra phải rất khả quan, nhưng chúng ta chưa xây dựng được những tiêu chí để đánh giá chính xác hiệu quả của các tập đoàn. Phần nào do vị thế độc quyền đưa lại, phần nào do tài nguyên và các ưu đãi đưa lại, nhất là trong điều kiện tập đoàn thực hiện cả những nhiệm vụ xã hội mà chưa lược hóa được chi phí bù đắp. Do đó, tạo ra cách đánh giá khác nhau về hiệu quả thực chất của tập đoàn và tạo cớ để biện minh vào những yếu kém. Đã xảy ra việc 2 Bộ trưởng mâu thuẫn nhau trong đánh giá về lỗ, lãi của kinh doanh xăng dầu làm cho người dân và đại biểu rất băn khoăn. Chính điều này góp phần tạo ra sự thiếu đồng thuận của xã hội trong việc điều chỉnh giá bởi sự chưa tin tưởng vào tính minh bạch của các yếu tố hình thành giá.

Về kiểm soát độc quyền, khung pháp lý hiện hành kể cả Luật Cạnh tranh và thực tế tổ chức thi hành đã không kiểm soát được những biểu hiện độc quyền và lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường của một số tập đoàn, đặc biệt là xăng và điện. Với vị thế chưa tương xứng và thiếu độc lập của mình, cơ quan quản lý cạnh tranh dường như đứng ngoài cuộc trong việc bảo vệ người tiêu dùng trước áp lực lợi ích riêng của các tập đoàn, nhất là những tập đoàn có quan hệ lệ thuộc với Bộ Công thương.

Về đầu tư ngoài ngành, sơ hở pháp lý đầu tiên phải kể đến trong các quyết định thành lập 8 tập đoàn đầu tiên, chúng ta đã cho phép mỗi tập đoàn kinh doanh đa ngành chồng chéo nhau nhưng không phân biệt ngành chính, ngành phụ, cộng với thực tiễn quản lý hạn chế, chấn chỉnh chậm dẫn đến tình trạng đầu tư ngoài ngành tràn lan vào những lĩnh vực rủi ro, hiệu quả thấp, thất thoát vốn. Khi bị yêu cầu chấn chỉnh thì thoái vốn chậm, có biểu hiện đổ cho các lý do khách quan.

Về công tác nhân sự, các quy định hiện hành và thực tiễn chưa đưa lại cho chúng ta cách tốt nhất để chọn ra được những nhà quản trị doanh nghiệp giỏi, nhà kinh doanh chuyên nghiệp. Cần khắc phục xu hướng đưa những công chức quản lý nhà nước không có kiến thức và năng lực kinh doanh sang làm lãnh đạo doanh nghiệp. Ngược lại, phải có cơ chế để lãnh đạo doanh nghiệp buộc phải gắn trách nhiệm cá nhân với hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp, không tạo lối thoát cho họ dễ dàng chuyển sang khu vực quản lý nhà nước nếu đã để lại thất bại và thua lỗ.

Việc hoàn thiện thể chế quá chậm. Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 2003 và các quy định của Chính phủ đã mở rất rộng quyền tự chủ cho doanh nghiệp, đặc biệt là quyền quyết định đầu tư của Hội đồng thành viên rất lớn. Tuy nhiên, những quy định về giám sát đầu tư, giám sát tài chính, giám sát hoạt động của chủ sở hữu chưa theo kịp, đặc biệt chưa được luật hóa và quá chậm được ban hành theo yêu cầu của Nghị quyết giám sát số 42, Quốc hội Khóa XII. Việc chậm trễ này cũng góp phần làm cho thiếu sót tại những tập đoàn không những chậm được khắc phục mà có mặt còn trầm trọng thêm. Chính phủ cần báo cáo Quốc hội rõ lý do chậm ban hành các nghị định, nhất là Nghị định về giám sát tài chính về quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu.

Quốc hội giám sát đặc biệt tập đoàn

Về giải pháp thứ nhất, chúng tôi đề nghị Chính phủ tạm dừng ngay việc thành lập mới tập đoàn kinh tế nhà nước, kiểm kê lại vốn, tài sản nhà nước tại tất cả các tập đoàn xem còn bao nhiêu, lỗ và thất thoát bao nhiêu, phương án xử lý, làm rõ trách nhiệm cá nhân và báo cáo Quốc hội theo khoản 3, điều 168 Luật Doanh nghiệp. Tổng kết toàn diện việc thí điểm tập đoàn kinh tế nhà nước, qua đó đánh giá đúng cả những mặt tích cực và cả những hạn chế để xã hội có cách nhìn khách quan không vì khuyết điểm của một vài tập đoàn mà phủ nhận tất cả những thành tích đã đạt được. Nếu khẳng định là thành công thì cần xây dựng văn bản ở tầm Quốc hội cho tổ chức và hoạt động của tập đoàn kinh tế nhà nước trong đó cần khắc phục những hạn chế đã chỉ ra ở trên. Chúng tôi đề nghị Quốc hội đặc biệt lưu ý đến những kiến nghị của Diễn đàn kinh tế mùa xuân năm 2012.

Hai, đề nghị Quốc hội đặt các tập đoàn kinh tế nhà nước dưới sự giám sát đặc biệt của Quốc hội, đôn đốc Chính phủ thực hiện nghiêm các yêu cầu sau giám sát, tăng cường sử dụng công cụ kiểm toán để nâng cao hiệu quả giám sát và đưa dự án Luật Kinh doanh vốn nhà nước vào chương trình chính thức của năm 2013, vì càng để chậm ngày nào thì càng khó quản lý số vốn nhà nước tại các doanh nghiệp ngày đó.

Phó Chủ nhiệm Ủy ban Tư pháp QH Lê Thị Nga