Trách nhiệm giải trình và giám sát thực thi chính sách, pháp luật là những nhiệm vụ có vai trò ngày càng quan trọng đối với chính quyền địa phương.

Một khi những nhiệm vụ đó được thực hiện đầy đủ và đúng đắn, nguồn lực công sẽ được phân bổ và sử dụng có hiệu quả, tạo hiệu suất cao. Chính quyền địa phương thực hiện trách nhiệm giải trình thông qua các cơ chế giải trình yêu cầu đội ngũ cán bộ, công chức chịu trách nhiệm diễn giải về quyết sách, hành động của mình trước các cá nhân, tổ chức bên trong và bên ngoài bộ máy chính quyền; đồng thời chịu trách nhiệm trước mọi quyết định của mình khi thực thi công vụ, chịu trách nhiệm trước pháp luật. Một chính quyền địa phương có trách nhiệm giải trình cao là khi cán bộ công cởi mở và minh bạch khi cử tri thực hiện giám sát hay khi được các cơ quan có thẩm quyền của nhà nước thanh, kiểm tra. Cả hai quy trình giải trình và giám sát cùng song hành trong hệ thống quản trị, và được củng cố bằng nền tảng của công khai, minh bạch và tiếp cận thông tin.    

 

Chương 9 của Hiến pháp năm 2013 hiến định những nguyên tắc căn bản về tổ chức, nhiệm vụ và chức năng của chính quyền địa phương ở Việt Nam. Chương này phần lớn đề cập đến việc phân định các đơn vị hành chính, các vấn đề cơ cấu tổ chức và thiết chế của chính quyền địa phương. Mặc dù nội dung của Chương 9 không đề cập trực tiếp đến trách nhiệm giải trình và giám sát, song cũng tạo tiền đề cho việc chính quyền địa phương chịu sự kiểm tra, giám sát của các cơ quan nhà nước cấp trên theo dạng thức trách nhiệm giải trình từ trên xuống (Khoản 1, Điều 112) và giám sát gián tiếp từ dưới lên thông qua Hội đồng Nhân dân (Khoản 2, Điều 115) và trước các cơ quan nhà nước khác (Điều 116). Một điểm nữa được đề cập trong hiến pháp đó là các cấp chính quyền chịu sự giám sát của Nhân dân thông qua Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (Điều 9, Chương I).

 

Những trao đổi, thảo luật xung quanh dự án Luật Tổ chức chính quyền địa phương[2]  trong thời điểm hiện nay là hợp lý, tạo cơ hội cho các cơ quan hữu quan bàn thảo về nhiều khía cạnh quản trị ngoài vấn đề cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương, tập trung nhiều hơn vào cải cách quản trị địa phương phù hợp với giai đoạn phát triển mới ở Việt Nam. Những tranh luận đó nên tập trung vào vai trò của chính quyền địa phương là gì trong việc đảm bảo áp dụng và thực thi các cơ chế giải trình và giám sát ở địa phương. Theo trình tự phù hợp, đây là lúc bàn thảo về cách thức và cơ chế tăng cường trách nhiệm giải trình và chịu sự kiểm tra của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và giám sát của nhân dân.

 

Dự thảo số 7 của Dự án Luật Tổ chức chính quyền địa phương (Dự án luật) hiện đang được đưa ra lấy ý kiến dành một chương riêng về công khai, minh bạch và đảm bảo sự tham gia của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị-xã hội và nhân dân trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương.  Đây là sự khởi đầu hết sức có ý nghĩa. Giải trình và giám sát phải dựa trên nguyên tắc công khai, minh bạch và cơ hội được tiếp cận thông tin của các tổ chức, cá nhân tham gia giám sát. Song, nhiều chi tiết về những nội dung phải công khai, minh bạch trong dự án luật hiện nay về công khai minh bạch đều đã được quy định trong các văn bản pháp luật khác, trong đó có Pháp lệnh Thực hiện dân chủ xã, phường, thị trấn và Luật Phòng, chống tham nhũng. Điểm còn thiếu trong dự án luật hiện nay là những nguyên tắc, cơ chế đảm bảo chính quyền địa phương tuân thủ thực hiện những quy định hiện hành về công khai, minh bạch.  

 

Các cơ chế thực thi trách nhiệm giải trình (cả chiều dọc và chiều ngang, cả lên cấp trên và với người dân) đều chưa được đề cập đến trong dự án luật. Trong khi đó, Nghị định số 90/2013/NĐ-CP đã quy định trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Ở Việt Nam hiện cũng có những công cụ để người dân và doanh nghiệp yêu cầu chính quyền địa phương giải trình tuân thủ Điều 9 của Hiến pháp 2013, song dự án luật chưa đưa vào như những cơ chế giải trình với bên trong và bên ngoài bộ máy nhà nước. Khi nào dự án luật đưa ra những nguyên tắc và cơ chế bắt buộc chính quyền địa phương thực thi trách nhiệm giải trình, khi đó các văn bản pháp lý hiện hành về thực hiện trách nhiệm giải trình mới được thực thi đầy đủ xuyên suốt từ trung ương đến địa phương.

 

Những dẫn cứ từ Chỉ số Hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh (PAPI) trong những năm qua cho thấy công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình là hai mảng còn yếu trong công tác quản trị, điều hành của chính quyền địa phương của toàn bộ 63 tỉnh/thành phố, mặc dù Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn có hiệu lực từ năm 2007, bên cạnh rất nhiều văn bản pháp lý yêu cầu công khai, giải trình đang có hiệu lực khác. Lấy công khai, minh bạch thu, chi ngân sách ở xã, phường, thị trấn làm ví dụ. Biểu đồ 1 cho thấy điểm trung bình chung về công khai, minh bạch thu, chi ngân sách cấp xã năm 2013 chỉ đạt 1,86 điểm, tăng nhẹ so với 1,79 điểm năm 2011 trên thang điểm từ 0-3,33 điểm. Mặc dù điểm trung bình tăng nhẹ, song kết quả khảo sát năm 2013 cho thấy chỉ khoảng một phần ba số người được hỏi cho biết chính quyền cấp xã của họ đã công bố công khai các khoản thu, chi ngân sách. Trong số đó, chỉ có 38% đã đọc bảng kê thu chi ngân sách của xã/phường, và trong số 38% này có tới khoảng 60% cho rằng họ không tin vào tính chính xác của thông tin đã được công bố. Về căn bản, chỉ có 8 trong số 100 người dân cho biết chính quyền cấp xã có công khai thông tin thu, chi ngân sách cấp xã, đã đọc bảng kê và tin vào độ chính xác của bảng kê.

 

{keywords}
Nguồn: papi.vn

 

 

Những phát hiện từ nghiên cứu PAPI cho thấy lượng thông tin được cung cấp ra không quan trọng bằng cách thức cung cấp thông tin đảm bảo tính minh bạch. Từ đó, chính quyền địa phương có thể tìm hiểu những điểm thiếu minh bạch trong quá trình sử dụng nguồn lực công của cấp cơ sở, tìm giải pháp phân bổ nguồn lực hiệu quả hơn để cung ứng dịch vụ công tốt hơn. Biểu đồ 2 cho thấy mối tương quan khá mạnh giữa công khai, minh bạch về thu, chi ngân sách cấp xã và chất lượng cơ sở hạ tầng ở cấp tỉnh. Như vậy, với sự tham gia giám sát, đánh giá của nhân dân về tình hình công khai, minh bạch tài chính cấp cơ sở, chính quyền địa phương có thể thực hiện tốt hơn vai trò đảm bảo cung ứng hạ tầng cơ sở có chất lượng.

{keywords}
Nguồn: papi.vn

Như đã đề cập đến ở trên, Dự án luật hiện nay còn thiếu căn bản nguyên tắc về trách nhiệm giải trình bên trong và bên ngoài, cho dù đã có Nghị định số 90/2013/NĐ-CP hay quy định về trách nhiệm báo cáo trước Hội đồng Nhân dân trong Dự án luật. Nếu văn bản luật về tổ chức chính quyền địa phương  không nêu được nguyên lý chính quyền địa phương chịu trách nhiệm giải trình trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao, những vấn đề như ”văn hóa bí mật”, thiếu tinh thần trách nhiệm, và xa dân của chính quyền địa phương, vẫn chưa được giải quyết.

Khảo sát PAPI trong những năm qua cho thấy người dân đòi hỏi lớn từ chính quyền địa phương về trách nhiệm giải trình theo quy định của Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007. Những cơ chế yêu cầu chính quyền địa phương giải trình trực tiếp với người dân hiện có bao gồm tiếp xúc trực tiếp với người dân (thông qua phòng tiếp dân) và thông qua Ban Thanh tra Nhân dân (Ban TTND) và Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng (Ban GSĐTCĐ). Tuy nhiên, kết quả khảo sát PAPI từ năm 2011 đến nay cho thấy mức độ tiếp xúc giữa chính quyền và người dân ngày một giảm. Nếu như trong năm 2011 và 2012, trung bình toàn quốc, khoảng 12% số người được hỏi họ được gặp cán bộ chính quyền xã/phường khi có khúc mắc, thì tỉ lệ này trong năm 2013 còn 9%. Số người dân đến thỉnh cầu trưởng thôn, tổ trưởng tổ dân phố, đại diện của chính quyền cơ sở ở cấp thấp nhất, cũng chỉ đạt 14% trong năm 2013. Về sự hiện diện và hiệu quả của Ban TTND và Ban GSĐTCĐ, với chức năng chính trong việc yêu cầu giám sát thực hiện chính sách, dự án ở địa phương và giải quyết khiếu nại, tố cáo của nhân dân, năm 2013, chỉ có 36,6% số người được hỏi trên toàn quốc cho biết ở xã/phường của họ có Ban TTND, với 82,9% trong số đó cho rằng Ban TTND hoạt động có hiệu quả. Đồng thời, cũng chỉ có 17% số người được hỏi cho biết địa bàn họ sinh sống đã thành lập Ban GSĐTCĐ, với 86% trong số đó đánh giá khá tích cực về hiệu quả hoạt động của những ban này. Rõ ràng là phần lớn những người biết đến sự tồn tại của Ban TTND và Ban GSĐTCĐ đánh giá khá cao hiệu quả của hai ban này.

 

Những phát hiện nghiên cứu đó cho thấy các cấp chính quyền địa phương cần thực hiện tốt hơn, đồng bộ hơn các cơ chế giải trình với người dân để thu hẹp khoảng cách giữa chính quyền với nhân dân. Luật Tổ chức chính quyền địa phương sẽ là căn cứ pháp lý thúc đẩy và hiệu lực hóa giải trình với người dân thông qua những cơ chế hiện có. Cần đưa ra một Mục hoặc Chương quy định về nguyên tắc và cơ chế giải trình với người dân, tập hợp và nhắc lại những gì hiện có ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật hiện hành. Chẳng hạn, cơ chế người phát ngôn, tổ chức họp tiếp xúc với dân thường kỳ hoặc đột xuất, các cơ chế thu thập và xử lý đề xuất, yêu cầu, khiếu nại, tố cáo, kết quả giám sát của nhân dân, cũng như những kênh giải trình đã được thể chế hóa gồm Ban TTND và Ban GSĐTCĐ cần được đề cập trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương.

 

Tóm lại, chính quyền địa phương đóng vai trò then chốt trong việc gây dựng và củng cố môi trường tạo thuận lợi cho các quy định về công khai, minh bạch, các cơ chế giải trình và giám sát được thực hiện đầy đủ. Phân tích dữ liệu PAPI cho thấy khi chính quyền địa phương cởi mở, minh bạch về một khía cạnh như thu, chi ngân sách cấp xã, phường, thì mức độ hài lòng của người dân với nỗ lực cung ứng cơ sở hạ tầng căn bản gia tăng.  Đồng thời, một khi các cấp chính quyền địa phương thực hiện giải trình đầy đủ với người dân, khoảng cách giữa nhà nước và nhân dân sẽ dần thu hẹp lại, và người dân sẽ đánh giá cao hơn việc làm của chính quyền địa phương. Do đó, một mặt chính quyền địa phương cần được trang bị những công cụ và cơ chế pháp lý cần thiết để thực thi trách nhiệm công khai, minh bạch và giải trình trước người dân. Mặt khác, chính quyền địa phương cũng đóng vai trò quan trọng trong việc sử dụng dữ liệu, dẫn chứng từ đánh giá giám sát của người dân để điều chỉnh và củng cố hiệu quả công vụ nhằm cung ứng dịch vụ có chất lượng nhất tới người dân và người trả thuế tại địa phương.

 

Để Luật tổ chức chính quyền địa phương thực sự là căn cứ pháp lý cho chính quyền địa phương thực hiện tốt những đòi hỏi hợp pháp đó của người dân, cần đưa vào những nguyên lý căn bản đối với một chính quyền địa phương hoạt động có hiệu lực, hiệu quả, trong sạch, vững mạnh. Trong số những nguyên lý đó, yêu cầu về công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình với người dân có vai trò then chốt. Đồng thời, cần yêu cầu chính quyền địa phương lắng nghe ý kiến phản hồi của người dân thông qua các kênh như tiếp xúc cử tri, cơ chế người phát ngôn, họp dân định kỳ và đột xuất; tạo điều kiện thuận lợi nhất để các Ban TTND và Ban GSĐTCĐ thực hiện đúng chức năng giám sát của người dân./.

  • Jairo Acuña-Alfaro* -  Đỗ Thanh Huyền** [1] 

 (Theo Tạp chí Nghiên cứu lập pháp)

[1] Những quan điểm được nêu trong bài viết này không nhất thiết phản ánh quan điểm chính thức của Liên hợp quốc (UN) hay Chương trình Phát triển Liên hợp quốc (UNDP).

* Cố vấn chính sách về cải cách hành chính và chống tham nhũng, Chương trình Phát triển Liên Hợp quốc (UNDP) tại Việt Nam.

** Chuyên viên phân tích chính sách về cải cách hành chính và chống tham nhũng, Chương trình Phát triển Liên Hợp quốc (UNDP) tại Việt Nam.

 

[2] Xem Dự thảo lần 7, Dự án Luật Tổ chức chính quyền địa phương đang được đăng tải tại Báo điện tử của Chính phủ (http://baodientu.chinhphu.vn/Chinh-sach-moi/Du-thao-Luat-To-chuc-chinh-quyen-dia-phuong/205975.vgp) để lấy ý kiến rộng rãi.   

 

Nguồn: Jairo Acuña-Alfaro và Đỗ Thanh Huyền (2014). ‘Công khai, minh bạch và giải trình: Vai trò của chính quyền địa phương?’. Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, Số 19 (275), Kỳ 1 – Tháng 10/2014, trang 44-46. ISSN 1859-2953.